国浩视点 | 发现建筑物被改变用途，该如何处理？
引言：在数字经济与城市更新浪潮的双重驱动下，北京空间利用正经历一场悄然变革：老厂房蜕变为文创园区，社区底商转型便民综合体，写字楼嵌入共享办公模块...这些建筑功能的迭代重生，既彰显着城市活力，也对城市规划治理发起挑战。如何在新业态发展、既有权益保护及行政管理之间寻求平衡，已成为城市发展亟需解决问题。
本文立足执法实践典型案例，发现建筑用途变更纠纷主要呈现"三圈层"特征：物业管理领域的共有部分利用、配套设施使用的主体权争议、规划许可范畴的合规性边界。我们以《北京市城乡规划条例》为坐标系，结合彭勃发展的城市更新政策，对该三类常见改变用途的行为进行介绍解读，并就如何实现良好的行政治理提出建议。
目 录
一、物业管理领域改变用途行为界定及处理方式分析
二、配套设施建设管理领域改变用途行为界定及处理方式分析
三、城乡规划管理领域改变用途行为界定及处理方式分析
四、结语
01
物业管理领域改变用途行为界定及处理方式分析
(一) 擅自改变物业管理区域内建筑物、构筑物用途的情形
依据《物业管理条例》，业主对专有部分以外的物业管理用房、公共建筑和共用设施等享有共有和共同管理的权利。若行政相对人未经法定程序改造、侵占这些公共区域，则涉嫌擅自改变用途。
实践中，常见的情形有二：一是物业服务企业未经业主大会同意，擅自改变物业管理用房的用途；二是未经业主大会讨论决定同意，擅自改变公共建筑和共用设施用途。例如，物业公司未经同意，将物业服务用房改成便利店、干洗店等经营场所，或将公共建筑改为物业办公室，将小区绿地改为停车场等，都属于擅自改变用途的违规行为。
(二) 处理方式
依据《物业管理条例》，擅自改变物业管理区域内建筑物、构筑物用途的行为，应当由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，给予警告，并处以罚款。以北京市为例，权利人若发现上述违法行为，可以向住建委反映，由住建委对违法行为人给予警告与罚款，并责令限期改正。
02
配套设施建设管理领域改变用途行为界定及处理方式分析
(一) 擅自改变配套设施建设用途的情形
在住宅开发过程中，市政、交通、公共服务等配套设施通常会同步建设，以满足居民的需求。然而，随着入住时间的推移，常常会发生配套设施建设用途被改变，入住居民利益无法保障的现象。实践中，擅自改变配套设施建设用途的情形较多，常见情形如下：
1.擅自改变环境卫生设施用途；
2.擅自改变绿地性质和用途；
3.擅自将停车设施改作他用；
4.擅自改变无障碍停车位用途；
5.擅自通过设置地锁、石墩、栅栏等障碍物和乱堆乱放杂物等方式，占用、堵塞、封闭消防通道、疏散通道，或损坏消防设施；
6.擅自改变人民防空工程批准使用用途；
7.社区养老设施管理者、使用者擅自改变政府投资或者资助建设、配置的养老设施功能和用途；
8.擅自拆除、迁移、改建居住配套商业服务设施，改变使用性质；
9.公共租赁住房的所有权人及其委托的运营单位改变公共租赁住房的保障性住房性质、用途，以及配套设施的规划用途。
(二) 处理方式
在北京市，多个政府规章和地方性法规均明确规定了擅自改变配套建设用途的处理要求，相关行政机关根据具体情况进行处理。若权利人发现配套设施建设的用途被擅自改变，可采取拍照、录像等手段固定证据，并依据下列规定向有权管辖的部门反映。
1.依据《北京市市容环境卫生条例》第六十一条，擅自改变环境卫生设施用途由城市管理综合执法部门责令改正，并处罚款。
2.依据《北京市绿化条例》第六十八条，擅自改变绿地性质和用途，由绿化行政主管部门责令限期改正、恢复原状，并处罚款。
3.依据《北京市机动车停车条例》第三十三条，擅自改变停车设施用途的，由城市管理综合执法部门责令限期改正、恢复原状，并处以罚款。
4.依据《北京市无障碍环境建设条例》第三十九条，擅自改变无障碍停车位用途的，由街道办事处或乡镇人民政府责令限期改正，并根据改正情况处以罚款。
5.依据《北京市物业管理条例》第九十八条，擅自通过设置地锁、石墩、栅栏等障碍物和乱堆乱放杂物等方式，占用、堵塞、封闭消防通道、疏散通道或者损坏消防设施的，由消防救援机构责令改正，并处罚款。
6.依据《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理办法》第二十条，擅自改变人民防空工程批准使用用途的，由人民防空主管部门责令改正，予以处罚。
7.依据《北京市居家养老服务条例》第二十条，社区养老设施的管理者、使用者擅自改变政府投资或者资助建设、配置的养老设施功能和用途的，由民政部门责令改正，予以处罚。
8.依据《居住配套商业服务设施规划建设使用管理办法（试行）》，擅自拆除、迁移、改建居住配套商业服务设施的，由商务部门负责监管和恢复。
9.依据《公共租赁住房管理办法》第三十四条，公共租赁住房的所有权人及其委托的运营单位改变公共租赁住房的保障性住房性质、用途，以及配套设施的规划用途的，由住建部门责令改正，并处罚款。
03
城乡规划管理领域改变用途行为界定及处理方式分析
(一) 违反规划用途管制规定擅自改变使用用途的行为界定
在城乡规划管理领域中，改变用途的主要表现形式为违反规划用途管制规定擅自改变使用用途。但是，不同于物业管理以及配套设施建设管理领域，城乡规划相关法律法规并未对此违法行为作出细化规定。因此，如何准确把握规划用途管制的边界是界定此违法行为的关键。
结合北京市相关规定及实践要求，笔者认为，认定行为人构成擅自改变使用用途的违法行为，需满足以下条件：
1.建设项目需按规划实施竣工验收并投入使用。若行为人未依法取得规划许可擅自建设或者在项目竣工验收后擅自建设并使用的，应认定其构成违法建设行为；
2.建设项目的实际用途与批准的建设工程使用用途不一致。其中，已办理不动产登记的项目，建设工程使用用途按照不动产登记证载用途确定；未办理不动产登记的项目，建设工程使用用途按照规划许可证载用途确定。但需注意，建设工程使用用途主类（参照《城乡规划用地分类标准》等规定确认）发生变化的，方纳入改变使用用途查处范围。例如，将原规划为养老用途的建筑物改为居住用途，属于违法；但将原规划为零售商业用途的建筑物改为餐饮用途，不属于违法；
3.新的使用用途不符合规划管制要求，而不仅仅是发生了改变使用用途的事实。也就是说，若新的使用用途符合相关法律法规规定，改变使用用途的行为不一定违反城乡规划规定，也不一定构成违法行为。以北京市为例，政府部门先后出台了《建设项目规划使用性质正面和负面清单》《北京市建设用地功能混合使用指导意见（试行）》等规划用途管制文件，在此情况下，只有新的使用用途被上述政策文件负面清单所限制，改变用途的行为方涉嫌违法。
(二) 处理方式
1.违法行为查处部门及罚则
依据《北京市城乡规划条例》第八十四条，权利人若发现建筑物、构筑物存在违反北京市规划用途管制规定擅自改变使用用途的情形，可反馈规划自然资源主管部门，由其责令限期改正、处以罚款并根据违法情节判定是否需收回土地使用权。但是，因无其他上位法支撑，此罚则的罚款标准和土地使用权收回的程序仍存在一定不明确性，需行政机关进一步细化相关规定。
2.违法行为查处程序
因违反规划用途管制规定擅自改变使用用途的行为在实践中认定较为复杂，自然资源主管部门在查处过程中，除履行核查立案、审理审核、处罚告知等常规执法程序外，一般还会在调查取证阶段设置双重认定程序，以保障执法准确、公正。
(1) 多部门联合审查机制
执法人员通过现场勘验、检查等方式调取证据后，会向规划实施、城市更新、土地利用、行政审批等部门书面征求意见，对所涉建筑物、构筑物“是否属于应当办理规划许可的项目”“改变用途后的实际使用用途是否符合建设项目规划使用性质正面清单或负面清单事项”“是否符合城市更新有关建设用地功能混合使用政策”“规划用途和实际使用用途地价款”以及其他涉及规划用地管理的相关问题予以明确。
(2) 疑难案件会商机制
对于情况复杂的案件，自然资源执法部门将组织内部会上，通过专项会商会，对案件进行研究并出具会议纪要明确认定意见。对于重大疑难问题，自然资源执法部门将开展外部联动，邀请住建、市场监管、属地政府等相关部门，围绕“项目实际使用情况”“是否符合已经取得其他部门的审批手续”以及“是否属于擅自改变规划用途”等核心问题开展综合研判、讨论，进而形成认定意见。
04
结 语
本文通过分析北京市的实际情况，系统梳理了物业管理、配套设施建设管理及城乡规划管理领域中擅自改变用途的违法行为，并探讨了相应的查处路径。总体来看，北京市已形成较为完善的法律框架，能够有效保护建筑物、构筑物权利人的利益。但在实际执行中，仍存在标准不明确等问题，亟待进一步完善。需相关部门尽快出台配套细则，统一执法尺度，同时加强部门协作，提升监管效能。
